自2007年试点以来，截至2024年11月30日，全国排污权有偿使用和交易累计金额376.7亿元，其中，有偿使用金额142.1亿元，占比37.7%，交易金额234.6亿元，占比62.3%。
从总体进展情况看，试点地区交易初具规模。2014年《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》的出台以及2015年《生态文明体制改革总体方案》中明确提出推行排污权交易制度，为试点工作带来政策利好。2017年，排污权有偿使用和交易总金额首次突破40亿元，达到41.51亿元，其中交易金额24.51亿元，两者均达历史峰值。2018至2020年交易金额有所回落。进入“十四五”阶段，市场整体规模趋于稳定，基本维持在每年30亿元。
2007-2023年全国排污权有偿使用与交易金额
一是排污权交易制度体系逐步建立。国家层面，财政部、国家发展改革委、原环境保护部三部委联合印发《排污权出让收入管理暂行办法》，规范排污权出让收入管理。各试点地区相继出台排污权交易管理办法、实施细则，建设配套机构和交易平台，逐步建立涵盖核量、定价、交易、储备等关键环节的制度体系，形成财政、生态环境、发展改革、税务等多部门协调联动的工作机制。16个试点地区在省级层面发布管理办法，11个试点地区发布实施方案，浙江、河北、山西、内蒙古等地针对核定、储备、交易等关键环节出台相关技术规范指导具体工作。9个试点地区成立了专门的排污权交易管理机构。7个地区建立了全省统一的排污权交易平台，并逐步实现同当地公共资源交易平台的对接，6个地区依托当地公共资源交易平台开展交易。
二是排污权交易相关地方性法规相继出台。排污权交易目前在我国处于试点阶段，国家层面在《中华人民共和国大气污染防治法》第二十一条提出“国家逐步推行重点大气污染物排污权交易”。近日，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》第一百六十六条提出“国家逐步推行重点大气、水等污染物排污权交易，建立健全排污权交易制度，加强对排污权交易全过程监督管理。”河北、山西、辽宁等12个省（区、市）在省级生态环境保护条例中明确规定建立排污权有偿使用和交易制度。北京、天津、湖北等7个省（市），在地方性法规省级大气污染防治条例中，明确可以进行重点大气污染物排污权的有偿使用和交易。地方性法规的出台，确立了排污权交易制度在行政区内的合法地位，为其在一定范围内实施提供重要保障。
三是以政府为主导的排污权交易市场逐步构建。对于现有排污单位的初始排污权，其有偿使用费的征收方式主要有3种：一是全面有偿。以浙江、河北、湖南为代表，对现有排污单位的初始排污权进行周期性核定并征收有偿使用费。二是部分有偿。福建、江苏、宁夏等地实行初始排污权无偿获得，但排污单位进行市场交易的前提是补缴相应有偿使用费。其他试点地区均采取无偿方式。
对于新、改、扩建项目产生的新增排污权，试点地区均实现了通过市场交易方式取得，交易量同地方新上项目密切关联。新增排污权主要来自政府出让，交易金额占比总金额的70%左右。
四是交易污染物种类和行业范围更加多元。从污染物种类看，开展交易的污染物主要包括二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮4项“十三五”规划期的约束性指标，交易金额占90%以上。在此基础上，8个地区将特征污染物纳入交易范围，河北、湖南两省增加铅、镉、砷、汞、镉5种重金属，山西、甘肃增加颗粒物，江苏增加总氮、总磷和挥发性有机物，浙江、山东、广东部分地区增加挥发性有机物，交易污染物扩展至13项。从地域范围看，试点地区以行政区划为边界实施排污权交易，交易的行业范围也由钢铁、火电等重点行业逐步拓展至排污许可覆盖的工业企业。
五是实践创新不断涌现。基于排污权资源环境要素的属性及社会对其“有限、有价、有偿”理念的逐步认可，试点地区开展了一系列政策制度创新。浙江、河北等省建立排污权租赁制度，允许排污单位在提前申请并获批的前提下，通过租赁解决一部分企业因生产波动产生的临时排污权新增需求，丰富了市场配置资源环境要素的方式和手段。排污权作为企业发展不可或缺的资源环境要素，与绿色金融结合开展抵质押贷款，有效拓宽企业融资渠道，拓展生态产品价值实现路径。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），提出要推进排污权等资源环境要素市场化交易，促进资源环境要素支持发展新质生产力。经多年试点实践，排污权作为资源环境要素通过市场手段进行优化配置已达成一定共识并取得阶段性成效。建议在未来持续深化排污权交易工作中，坚持国家地方协同发力，国家强化指导，地方推进落实，通过健全排污权交易市场化配置体系，有力支撑生态环境质量持续改善目标的实现。
第一，进一步完善新形势下国家层面顶层设计。
《意见》提出“到2027年，排污权交易制度建立健全”的主要目标，建议国家围绕构建排污权核定技术体系、建立储备调控制度、健全价格形成机制、加大市场监管力度等关键环节，完善新形势下排污权有偿使用和交易顶层设计，加快出台推动深化排污权有偿使用和交易制度的指导性文件，为各地因地制宜推进排污权交易工作提供依据。
第二，充分实现与排污许可等环境管理制度的有效衔接。
排污许可制作为固定污染源环境管理的核心制度，是推进生态环境质量改善的重要手段。污染物总量控制由行政区域总量控制向企事业单位总量控制转变，必然要求排污权交易同排污许可制衔接融合。建议加强两者在管理范围、核算口径、核算方法、数据联动、执法监管等方面的充分衔接，同时探索排污权交易赋予排污许可一定灵活性的边界和路径。
第三，多措并举激活企业间交易市场活力。
从试点地区实践来看，排污权交易多以省级下辖市域行政区划为界实施，交易市场呈现细碎化特点，规模受限、体量较小。建议打破省域内行政区划限制，以省级行政区域为单位建立排污权交易市场。严格规范政府储备排污权出让，充分发挥市场调控作用。探索和发展基于排污权的抵质押贷款等金融产品，拓宽企业融资渠道。
作者单位：生态环境部环境发展中心排污权交易管理技术中心
