12月1日起，我国将全面实施水资源费改税试点。作为党的二十届三中全会后优先落地的税改措施，本次改革的重要出发点是发挥好税收杠杆对水资源高效利用的调节和引导作用。“水费会不会涨”也成为普通民众和部分企业最关心的话题。
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“水费（第一阶梯）24.84元，污水处理费16.32元，水资源费改税18.84元，总计60元。”这是北京一户家庭今年8、9两个月的综合水费账单，与很多省份相比，这份账单中多出了一项“水资源费改税”。从今年12月1日开始，这一条目也将出现在更多省份家庭的综合水费账单上。
近日，财政部、国家税务总局、水利部发布了《水资源税改革试点实施办法》(以下简称《办法》)，明确自12月1日起，将全面实施水资源费改税试点。此前，我国已在北京、河北等10个省份展开相关试点工作。
“水资源费改税范围扩大到全国，既是前期我国‘费改税’改革的进一步延伸，有助于提升财税的现代治理能力和水平，同时也有助于全国统一大市场的建设，实现财政制度与生态文明建设之间的高效统筹。”中央财经大学财税学院教授白彦锋对中青报·中青网记者说，党的二十届三中全会之后，我国在逆周期财政调节等方面已经出台了一系列政策，“水资源费改税就是新一轮财税改革中的重要一环”。
从“费”到“税”
同为政府财政收入，“税”与“费”的地位相差却很大。山东大学税务经济研究中心主任李华介绍，“费”的征收通常涉及多个部门，地区差异大，监管难度较高。同时，税收具有强制性，征税行为由法律强制性保障实施，而收费的依据比较分散。“由‘费’改为‘税’，能通过征管部门整合、税收法定等形式，提高征收的强度和刚性，保证财政资源的有效获取，是我国财税体制改革的重要途径之一。”
在我国，“费改税”已有多领域的实践。2009年，我国开始推行交通税费改革，公路养路费、航道养护费、公路运输管理费等6项费用退出历史舞台，取而代之的是成品油消费税单位税额的提高。2018年，环境保护税法正式施行，环保税正式取代此前的排污费，实现“费改税”。
2016年之前，我国主要对取用水资源行为收费。2016年7月，河北省率先开展水资源税改革试点，以从量定额的征收办法，对地表水和地下水的使用进行规范；2017年年底，北京、天津、山西等9个省（区、市）也被纳入试点范围。如今，随着《办法》的出台，今年12月起，大陆31个省份将全部用水资源税替代此前的收费。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，将水资源税改革试点推向全国，一方面是因为在水资源费的征收过程中，存在着多部门征收、费用标准不明确、缺乏有力监管等不规范的情况。“同时，还与我国人多水少，水资源时空分布不均等现实有关。”据了解，我国人均水资源量远低于世界平均水平，且分布不均。目前，有16个省份面临着水资源危机，多达300个城市存在不同程度的缺水。
资源税是引导资源合理配置的重要手段。施正文提到，在全国范围内推动水资源税改革试点，能提升水资源节约集约安全利用水平，有利于落实水资源刚性约束制度。“通过税收的杠杆作用，可以有效调整全社会的取水用水结构，促进节约用水，提高用水效率，实现资源环境的可持续发展。”
实际上，2019年通过的《中华人民共和国资源税法》已经在法律层面，授权国务院可以试点征收水资源税。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革。今年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》则明确，要“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”“完善绿色税制”。
作为党的二十届三中全会后优先落地的税改措施，《办法》的出台被社会各界看作是新一轮财税体制改革打响的“重要一枪”。“水资源的问题波及面和影响力都很大。”李华说，推动水资源税改革试点，有利于完善以资源税、环境保护税为主体“多税共治”，以系统性税收优惠政策“多策组合”的绿色税收体系。“本次改革也释放了新一轮财税体制改革的重要信号：拓展地方税源，提升地方自主财力水平。”
给地方更大自主权
此次出台的《办法》，对水资源税的纳税人、计税依据、税额标准等要素作出了明确和规定。根据《办法》，水资源税实行从量计征，即按照实际取用水量乘以适用税额来确定，纳税人为直接从江河、湖泊（含水库、引调水工程等水资源配置工程）和地下取用水资源的单位和个人。
在基本框架上，能在《办法》中看到不少现有各地试点制度和水资源费征收制度的影子。但水资源税并非简单地由水资源费完全平移得到，而是有一些重要改进。
其中一项改进就是，根据水资源状况、取用水类型和经济发展等，水资源税在推向全国后，将实行差别税额。《办法》规定，对水资源严重短缺和超载地区取用水、取用地下水等从高确定税额；同一类型取用水，地下水税额应当高于地表水。
记者对随附《办法》公布的各省（区、市）水资源税最低平均税额进行梳理发现，不同省份最低平均税额相差很大，其中北京的地表水水资源税、地下水水资源税最低平均税额全国最高，分别是每立方米1.6元、每立方米4元。而在一些水资源较丰富的省份，如四川、上海等，地表水、地下水资源税最低平均税额则仅为每立方米0.1元和0.2元。
“对于不同省份的水资源税最低平均税额，地表水最高相差16倍，地下水最高则相差20倍，同一地区地下水均为地表水的两倍及以上。”施正文分析认为，这体现了我国对地下水资源的保护，也充分考虑到了不同地区的水资源禀赋、不同行业的用水情况等，体现了精准调节、科学调节的原则，有利于税收政策与经济社会发展保持相协调。
以取用不同类型水为例，相较于地表水，地下水更加宝贵。“从高确定地下水水资源税的最低平均税额，就是要充分发挥税收的杠杆调节作用，抑制不合理取用地下水的行为，优化地区的取水结构。”施正文说。
同时，《办法》并未对最高平均税额进行限制，而是强调各地方可按规定在该地区最低平均税额基础上，根据实际确定水资源税的具体适用税额。李华认为，这给了地方更大的税收权限，有利于更好地利用税收因地制宜对水资源利用进行精准调控。
值得注意的是，原水资源费收入实行中央和地方1∶9分成，而在全面实施水资源税改革试点后，水资源税收入将全部归属地方，纳入一般公共预算管理。“这项改革将进一步推动财力下沉，充实地方财政，拓展地方税源。同时能充分调动地方财政在水资源税征收管理当中的积极性和主动性，有助于因地制宜发挥好水资源税在筹集地方财政收入和调节水资源高效利用方面的积极作用。”白彦锋说。
最新统计数据显示，水资源费改税试点8年来，河北水资源税纳税人户数由2016年的1.7万户增至2.1万户，累计征收水资源税149.17亿元。如果按照水资源税收入全部划归地方计算，8年累计为河北增收约14.9亿元。
资源和地区的关联性向来比较强，地方税收权限的扩大也代表着更大的责任。“今后水资源税完全归属地方政府，反过来讲，当地政府也应该对资源进行更好的保护，也就是‘权责一致’。”李华提到，水资源税收入全部归属地方，强化了地方在水资源保护和利用上的责任，专款专用的特征也比较明显。“地方政府应该在后续的公共支出和政府职能中有所体现。”
平稳转换 节水产业迎机遇
水资源费改税将推广至全国，“水费会不会涨”是普通民众和部分企业最关心的话题。
《办法》中明确，城镇公共供水企业缴纳的水资源税不计入自来水价格，在终端综合水价中单列，并可以在增值税计税依据中扣除。水资源税改革试点期间，省级发展改革部门会同有关部门将终端综合水价结构逐步调整到位，原则上不因改革增加用水负担。
已经启动水资源税改革试点的省份，多采用“税负平移”的方式，企业正常生产用水、城镇公共供水企业和居民生活用水负担基本实现“三不变”。比如，在河北的水资源税改革中，地下水与地表水的税负相差4倍，超采区取用地下水加倍征税，高耗水企业和特种行业税额标准调高。“城镇公共供水企业、居民正常生活用水、农业正常生产用水，维持原有的负担水平基本不变。”国家税务总局河北省税务局资源和环境税处处长刘彦辰说。
白彦锋分析表示，本次水资源税全面试点，遵循了“平稳转换”原则，在老百姓用水习惯没有大的变化的前提下，用水负担有望保持总体稳定。“当然，本次改革的重要出发点是发挥好税收杠杆对水资源高效利用的调节和引导作用。对于那些节水先行、不断提高用水效率的企业将构成利好；反之，对于那些水资源消耗大、利用率低的企业，无疑将加重其综合负担，这是改革的初衷和导向。”
此外，《办法》还通过明确规定限额内的农业生产取用水、抽水蓄能发电取用水等5种情形免征水资源税，对超出规定限额的农业生产取用水以及农村集中饮水工程取用水授权地方减免水资源税等，进一步推动由“费”向“税”的平稳转换。
目前，我国的水资源税改革试点在抑制地下水超采、转变用水方式等方面已取得明显成效。以四川省为例，自2017年年底改革启动以来，四川全省工业用水量从51.37亿立方米减少至2022年的20.67亿立方米，地下水供水量由11.83亿立方米降至2022年的5.92亿立方米；2023年，四川省万元GDP用水量43.26立方米，万元工业增加值用水量13.13立方米，分别较2020年下降10.9%、25.1%。
如今，我国的节水产业也正在蓬勃发展。今年7月对外发布的《关于加快发展节水产业的指导意见》提出，到2027年，节水产业规模达到万亿元，培育形成一批专精特新“小巨人”企业，初步建立以企业为主体、市场为导向、创新为动力、产学研用相结合的节水产业发展格局。
“在微观层面上，水资源费改税试点可以增强居民的节水意识，引导企业规范用水、节约用水。”施正文说，企业既可以改变取水结构，也可以通过对设备进行更新或技术改造，比如增加循环水系统等，来降低用水量，提高用水效率，从而减轻税负。“全面实施水资源费改税试点带来的节水设备更新和技术改造需求，也将为节水产业发展带来巨大的市场机遇。”
