在“双碳”目标的战略指引下，全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）作为推动绿色低碳发展的核心政策工具，正迎来新一轮扩容。2025年3月，生态环境部正式印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），明确将钢铁、水泥、铝冶炼三大重点行业纳入全国碳市场，覆盖温室气体排放量新增约30亿吨二氧化碳当量，占全国总量的比例从45%跃升至60%以上。
此次扩容标志着我国碳市场建设从“单一行业试点”迈向“多行业协同治理”、从“夯基垒台”迈向“提质增效”新阶段。同时，这也对全国碳市场机制的完善性、数据质量的可靠性、行业差异的包容性提出了更高要求，既需要破除数据壁垒、优化制度设计，更需要激发市场活力、培育创新生态，以坚持“稳中求进”的总基调，统筹发展与减排、整体与局部、短期与长期的关系，以真正发挥碳市场对绿色低碳发展的战略支撑作用，为全球气候治理贡献中国智慧与中国方案。
选择钢铁、水泥、铝冶炼行业扩容势在必行
行业特性决定减排必要性。钢铁、水泥、铝冶炼是典型的高耗能、高排放行业，其碳排放强度显著高于其他制造业领域。以钢铁行业为例，生产1吨粗钢平均排放约1.8吨二氧化碳（CO2），占全国碳排放总量的15%左右；水泥行业因石灰石分解产生的二氧化碳占工艺排放的60%以上；铝冶炼的电解环节不仅依赖高耗能电力系统，还涉及四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）等强效温室气体。这三个行业合计碳排放量占全国总量的比例较大，且减排技术路径清晰（如绿电替代、原料替代等），将其纳入碳市场既是落实“双碳”目标的必然选择，也是倒逼行业技术升级、优化产能结构的关键抓手。
市场扩围的阶段性逻辑。全国碳市场自2021年启动以来，首批仅纳入发电行业，覆盖碳排放量约45亿吨。此次扩容至钢铁、水泥、铝冶炼行业，标志着碳市场从单一行业向多行业协同管理过渡。选择这三个行业，既考虑了其碳排放规模，也兼顾了数据基础的可行性：钢铁行业已建立较为成熟的能源消耗统计体系，且长流程与短流程工艺的碳排放差异为配额分配提供了细分依据；水泥行业的碳排放核算方法经过多年试点已趋于完善，尤其在替代原料（如电石渣）的碳减排计量上积累了经验；铝冶炼行业因其工艺特殊性（如电解铝的氟化物排放）成为技术攻坚的重点领域，国际铝业协会（IAI）的技术标准则为国内规则制定提供了参考。
国际碳关税倒逼压力。欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2023年正式实施，覆盖钢铁、水泥、铝等进口商品。我国作为全球最大的钢铁和铝制品出口国或地区，若未建立国内碳定价机制，企业将额外承担最高50欧元/吨的碳关税成本。将相关行业纳入全国碳市场，不仅可提升产品的碳成本透明度，还能通过碳交易收益反哺低碳技术研发。
扩容进程中的关键堵点
当前，将钢铁、水泥、铝冶炼三大重点行业纳入全国碳市场，还面临不少现实难题。
数据质量瓶颈制约市场公信力。钢铁、水泥、铝冶炼行业的碳排放核算涉及燃料消耗、原料成分、工艺参数等多维度变量。尽管《方案》提出“关键参数月度存证”和“三级数据审核”机制，但在实际操作中仍面临三大难题：一是中小企业能力不足。部分中小企业由于缺乏专业团队，导致数据采集不规范，甚至沿用历史缺省值估算排放量等现象。二是缺省值争议。化石燃料热值、含碳量等参数设定存在地区差异，例如北方褐煤与南方无烟煤的碳含量差异未被充分反映，可能导致核算系统性偏差。三是监测技术滞后。在线监测设备普及率不高，有的企业存在篡改数据问题。
配额分配机制亟待精细化。现行“基准线法+历史强度法”的配额分配模式在实操中暴露出两大矛盾：一是基准值设定争议。若钢铁行业基准值对标行业平均水平而非先进水平，可能导致较大比重的产能无需减排即可履约，削弱市场减排压力。二是区域公平性问题。中西部地区钢铁、水泥企业多为长流程工艺，单位能耗比东部短流程企业高，但现行配额标准未体现地区差异，可能加剧区域经济失衡。
市场流动性不足削弱价格发现功能。当前全国碳市场交易主体以发电行业为主，交易品种单一且仅限配额现货，日均交易量波动剧烈。2024年全国碳市场换手率仍远低于欧盟碳市场。扩容后，若钢铁、水泥、铝冶炼企业仍沿用“履约驱动型”交易策略即仅在履约期前集中交易，市场活跃度难有实质性提升。此外，金融机构参与渠道有限，碳期货、期权等衍生品缺失，导致价格信号难以反映真实减排成本。
行业异质性加大管理复杂性。三大行业在生产工艺、碳排放强度、减排路径等方面差异显著。水泥行业减排高度依赖替代原料（如电石渣）和碳捕集技术，但现行核算规则未将替代原料的碳减排量纳入配额分配考量；铝冶炼行业虽将CF4和C2F6纳入管控，但其全球变暖潜势远远高于CO2的影响，核算方法仍需与国际标准接轨；钢铁行业短流程电炉钢的碳排放强度仅为长流程高炉的30%，但绿电供应不足限制了其推广。
建设高质量碳市场的对策建议
为进一步建设高质量的全国碳市场，笔者提出以下建议。
筑牢数据质量生命线。一是建立健全分级分类监管制度。对年排放量超百万吨的重点企业实施月度数据核查，中小型企业推行季度抽检制度，并建立“数据异常企业清单”。二是加强技术赋能创新。开发智能化核算工具，运用区块链技术固化数据采集流程，利用AI算法优化缺省值设定模型。三是建立第三方追责机制。建立核查机构“黑白名单”制度，对违规机构实施市场禁入，并探索“交叉验证”机制，如电力数据与碳排放数据比对。
优化配额分配长效机制。一是建立动态基准调整制度。2025年—2026年采用“强度基准+弹性空间”，2027年起过渡至“总量控制+行业递减机制”。二是实施区域差异化奖励机制。在西部试点“碳效挂钩”补偿机制，对超额减排企业给予用地指标奖励。对东部先进企业实施配额奖励。三是建立灵活性配额机制。允许企业跨年度储存配额，并试点“预借配额”机制以平滑短期供需波动。
激活碳市场流动性引擎。一是丰富碳市场交易工具。在风险可控前提下，试点碳远期、碳掉期等衍生品，吸引券商、基金等机构投资者入市。二是创新碳市场复合交易模式。探索“配额+绿证”“配额+CCER”捆绑交易，推动绿电消费与碳减排协同。三是建立健全动态扩容机制。2027年前将化工、有色等行业纳入储备库，形成“成熟一批、纳入一批”的滚动扩容模式。
构建行业特色管理体系。一是建立行业细分规则。针对水泥行业的替代原料碳减排、铝冶炼的绿电认证等制定专项核算规则，并推动与国际标准互认。二是加强行业技术攻坚行动。设立行业减排基金，重点支持氢能炼钢、低碳水泥熟料、惰性阳极铝电解等技术研发。三是加快行业数据整合。依托工业互联网平台，整合生产、能耗、排放数据，打造“行业碳画像”。
健全政策协同网络。一是健全立法保障。推动《碳排放权交易管理暂行条例》升格为法律，明确碳税与碳交易的衔接机制。二是健全金融支持机制。设立碳市场风险准备金，对参与碳质押融资的企业给予贴息支持。三是加强国际对接。加强与国际标准化组织（ISO）合作，推动中国碳标准纳入全球供应链认证体系。
作者系浙江农林大学生态文明研究院生态经济研究所所长、教授
