土地是人类生存之本、粮食安全之基、生态健康之盾。2016年国务院印发我国首个系统部署土壤污染防治的文件《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），标志着“净土保卫战”全面打响。此后，《中华人民共和国土壤污染防治法》于2019年正式施行，配套规章与技术标准快速构建，全国上下形成政府主导、企业担责、公众参与的新格局。“土十条”发布至今已有十年，笔者系统梳理我国土壤污染防治取得的积极成效，并对未来一段时间的工作提出优化建议，以期推动持续深入打好净土保卫战。
土壤污染防治十年取得显著成效
过去十年，我国以“土十条”为纲领、以土壤污染防治法为保障，在土壤调查摸底、源头防控、试点示范、风险管控和治理体系建设等五个方面取得了显著进展。
一是土壤调查和摸清家底力度前所未有。我国先后完成两次规模空前的土壤污染状况调查。“十三五”时期完成的全国土壤污染状况详查，涵盖农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地土壤污染状况调查，系统掌握了土壤污染状况、空间分布和污染程度，查明了农用地土壤污染面积、分布和对农产品质量的影响，为精准溯源和源头防控提供了科学依据。在详查基础上，建成涵盖8万个点位、覆盖所有县（市、区）土壤环境质量监测点位的国家土壤环境监测网络。基于历史监测结果和农用地土壤污染状况详查结果，分级分类设置背景点、基础点和风险监控点三类监测点位，开展差异化频次监测。全国土壤环境监测网络功能持续优化，监测能力显著提升。此外，2022年正式启动的第三次全国土壤普查已于2025年全面完成，重点对耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用土壤开展“全面体检”。对约110亿亩农用地和部分未利用地土壤取土化验，采集样点287.2万个、样品311万份，正在形成国家、省、市、县四级成果。摸清家底将为分类施策、精准治污提供坚实数据支撑。
二是源头防控和成因排查奠定土壤污染防治坚实基础。我国以农用地土壤重金属污染防治为重点，持续推进污染源排查整治，守住源头防线。生态环境部聚焦重点区域和重点行业，划定重点区域，推动有色金属冶炼等行业企业提标改造，降低了大气沉降造成的土壤累积性风险。2024年11月印发的《土壤污染源头防控行动计划》明确82项任务，统筹预防、减排和治理，推动污染要素协同防治和部门监管联动，构建全过程全链条源头防控体系。在污染耕地集中的县完成排查整治，有效防控历史遗留废渣底泥污染耕地的风险。源头防治推动农用地土壤环境领域实现“三个下降”：大气重金属沉降对农用地土壤的累积性风险下降、涉重金属废渣底泥随水污染农用地的风险下降和国家土壤环境监测网土壤重点风险监控点重金属含量整体下降。
三是先行示范和试点案例积累大量经验。各地在土壤污染调查、风险评估、治理修复等方面积极探索，“一地一策”差异化治理模式不断成熟，形成一批具有示范意义的地方实践。山东省青岛市建设土壤污染防治先行区，土壤污染重点监管单位全生命周期管理实践、建设用地土壤污染状况调查质量全过程管理经验在全国推广。广东省广州市创新“标准化+智慧化”模式，在试点项目中构建起涵盖“基础通用、在产企业防治、污染地块修复、环境监管”4个层次的标准体系，以及“监测—评估—治理—监管”全流程标准化链条。湖南省郴州市土壤污染源头管控重大工程项目预计每年可减排重金属10.36吨，直接保护周边耕地约8.6万亩。各地的探索不仅为完善土壤污染防治技术体系、管理机制和政策体系积累了经验，也为制度设计和标准制定提供了实践参考。
四是风险管控和安全利用水平逐步提高。在农用地方面，全面实行优先保护、安全利用和严格管控分类管理制度。各地依据土壤详查结果开展耕地土壤环境质量类别划分工作。一些省份启动耕地土壤环境质量类别动态调整，依据土壤污染状况变化将耕地重新划分为优先保护类、安全利用类、严格管控类，采取不同策略进行分类管控，稳步提高全国受污染耕地安全利用率。在建设用地方面，严格实行风险管控和修复名录制度，累计将两千余个地块列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，建立优先监管地块制度，将近万个潜在高风险地块纳入监管。依法将1.6万余家企业纳入土壤污染重点监管单位名录，推动9.6万座加油站的36.2万个地下油罐有效防治油品渗漏。名录实行动态更新，定期将达到风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出。全国重点建设用地安全利用率保持在较高水平，多地达到100%。
五是治理体系和治理能力得到显著提升。我国土壤污染防治治理体系和治理能力逐步完成系统构建，初步形成法规健全、标准完善、监管有力、科技支撑的现代治理格局。法律法规体系基本健全。土壤污染防治法的施行标志着土壤污染防治工作全面纳入法治化轨道。配套法规体系加速构建，一系列部门规章相继出台。2025年，《重点控制的土壤有毒有害物质名录（第一批）》发布，强化了对重点控制有毒有害物质的监测监管，成为各地确定土壤污染重点监管单位的重要依据。技术标准体系日趋完善。陆续发布4项农业行业标准，明确了受污染耕地安全利用各环节技术规范。多地在先行试点中系统构建了涵盖多层级的标准体系。监管能力和部门联动显著增强。对建设用地土壤环境质量信息与国土空间规划进行“一张图”管理，多地建立了跨部门信息共享机制，增强地块开发前风险管控能力。土壤污染防治要求纳入粮食安全、食品安全、耕地保护等考核体系，压实了各级政府和相关主体的责任。科技支撑能力不断提升。国家重点研发计划设立了多个土壤污染防治重点专项，持续加大科技创新投入，突破一批关键共性技术。
“十五五”土壤污染防治工作展望与建议
过去十年，我国土壤污染防治在摸底调查、源头防控、成因排查、风险管控等方面取得阶段性突破，积累了从“查”到“治”再到“管”的全链条经验。同时，要清醒看到，我国土壤污染防治距离美丽中国建设目标和国际先进水平仍有差距，土壤环境管理仍需增强系统性、精细化和长效性，在新污染物治理、绿色低碳修复、棕地再利用激励、数据共享与市场化机制等方面差距显著。
“十五五”时期，伴随着城市更新、美丽乡村建设、化工园区整治等工作的推进以及土壤酸化退化、大型场地治理等新压力，建议转变治理思路，从以下五个方面适应复杂挑战。
一是强化科技支撑，突破关键共性技术瓶颈。当前工业场地土壤污染防治在土壤环境基准理论与方法、污染成因机理、监测监管技术、管控修复技术及决策支撑体系等方面仍存在短板。建议持续加大国家重点研发计划投入，重点突破土壤环境基准研究对风险管控标准制定的理论支撑不足、部分污染物迁移转化机制不明确、土壤采样方法与检测监测技术体系不完善、绿色低碳管控与修复技术储备不足等问题。健全基于信息化和智慧化的污染风险管理决策支持系统，以科技创新引领学科、技术和行业协同发展。
二是完善资金保障机制，拓宽多元化投融资渠道。土壤污染治理与修复投入大、周期长、收益低，当前土壤污染防治主要依赖政府财政。建议加快推进省级土壤污染防治基金的设立与规范化运作，充分发挥财政资金的引导、增信和激励作用。着力消除基金法定来源单一、使用范围较窄、应急使用程序缺失等制度缺陷，拓宽基金来源渠道。系统构建国家、地方、企业协同的环境经济政策体系，完善税收制度，丰富投融资模式。
三是健全经济政策体系，发挥市场机制调节作用。我国土壤污染防治经济政策以行政手段为主，配套经济政策零散且尚不健全。建议创新市场经济手段，综合利用法律、行政和经济等手段开展污染防治。可借鉴国际经验，针对不同类型污染采取差异化的政策组合。重点完善土壤修复产业的市场准入、绿色金融、生态补偿等经济激励机制，推动形成政府引导、市场驱动、社会参与的多元格局。
四是推动绿色低碳修复，实现减污降碳协同增效。我国环境修复事业仍在发展壮大，修复活动在进一步降低碳排放、减少二次环境影响、提升绿色可持续水平等方面仍有较大空间。建议提前谋划、整体设计，构建基于国情的绿色可持续修复评估框架。将减污降碳理念融入土壤修复全过程，推动绿色低碳修复材料、技术、装备与管理体系协同发展。增强社会利益相关方的参与度，使土壤环境修复取得更加显著的社会效益、经济效益和生态效益。
五是深化精细化风险管控，提升系统治理能力。建议进一步完善省级名录信息公开制度，加强复合污染地块精细化调查与差异化管控。在农用地方面，持续推动耕地土壤环境质量类别动态调整，科学精准开展分类管控。在建设用地方面，强化“调查—评估—修复—审批”全流程信息共享机制，综合运用“卫星遥感+现场核查”等数字化手段，实现精准靶向风险管控。同时，针对短板不断查漏补缺，健全土壤风险管理保障体系。
作者单位：张红振、董璟琦，生态环境部环境规划院；陈宝梁、朱利中，浙江大学
