《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》近日印发。这是我国碳市场领域第一份中央文件，将为全国碳市场建设提供更完善的制度保障、更强大的能力支撑。如何加强全国碳市场建设？相关部门和专家进行了解读。
碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）近日印发，推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场。
生态环境部应对气候变化司司长夏应显介绍，要通过加强碳市场建设，让有效市场和有为政府更好结合，确保碳市场放得活、管得住，激发绿色生产力、新质生产力，推动经济社会全面绿色转型。
明确提出全国碳市场发展的“时间表”和“路线图”
目前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场（强制碳市场），和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场）。“两个碳市场独立运行，并通过配额清缴抵销机制相互衔接，共同构成全国碳市场体系，实现对减排主体的全覆盖。”夏应显说。
今年3月，强制碳市场首次扩围，纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业，覆盖全国二氧化碳排放总量占比60%以上。2023年以来，生态环境部会同有关部门先后出台造林碳汇、海上风电等6个方法学，自愿碳市场支持领域逐步扩大。截至今年8月22日，强制碳市场配额累计成交量超6.8亿吨，成交额达474.1亿元。自愿碳市场累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。
生态环境部会同有关部门制定了30余项制度和技术规范，初步形成多层级、较完备的碳市场法规制度体系；加强数据质量管理方面，相关部门加大监督执法力度，运用信息化手段智能预警数据质量风险，严厉打击碳排放数据弄虚作假行为。
“经过多年发展，具有中国特色的碳市场制度体系初步建成，以碳市场为主体的中国碳定价机制正在逐步形成。”生态环境部华南环境科学研究所所长严刚说，加快碳市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激励全社会参与绿色低碳行动，促进低碳零碳负碳技术创新，对落实主体减排责任、实施碳排放双控、降低全社会减排成本具有重要意义。
《意见》明确提出全国碳市场发展的“时间表”和“路线图”：
从强制碳市场来看，到2027年，要在现有覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业的基础上，逐步覆盖工业领域主要排放行业。
从自愿碳市场来看，要在目前已覆盖可再生能源、甲烷减排、能效提升和林业碳汇等领域的基础上，进一步扩展至生物质利用、固废处理等领域，到2027年，实现对重点领域的全覆盖；到2030年，要建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的自愿碳市场。
建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度
配额分配与清缴制度是全国碳排放权交易市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基础。《意见》明确提出，建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度。
“配额分配体系应统筹平衡减排目标与经济成本、行业差异与公平统一、政府调控与市场规律等关系，综合考虑经济社会发展、‘双碳’目标战略及碳排放双控制度等需要，紧密围绕全国碳市场发展进程与建设需要，制定分阶段实施路径。”严刚说。
夏应显表示，目前，我国采用基于强度控制的配额分配方法，未来要结合“双碳”政策推进，逐步实施配额总量控制，到2027年对碳排放总量相对稳定的行业实施配额总量控制，预先设定全国碳排放配额总量，并“自上而下”向企业分解。同时，研究推行免费和有偿相结合的配额分配方式，建立配额储备和市场调节机制，平衡市场供需，增强市场的稳定性和流动性，提高风险管控能力。
《意见》要求，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场。
国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕表示，要聚焦碳达峰碳中和重点领域及绿色低碳零碳负碳关键技术，加快构建温室气体自愿减排项目方法学体系，为创造巨大绿色市场机遇奠定项目与减排量供给基础。同时，加快健全市场交易制度，加快丰富市场交易产品与交易主体，加强与其他资源环境要素市场机制的有效衔接。要强化市场监管，防范市场发生系统性风险，并积极开展国际合作。
准确可信的碳排放数据是配额交易、履约与减排目标落实的前提条件。夏应显介绍，我国持续强化数据质量工作，优化核算核查方法，对企业排放关键数据实施月度存证，建立“国家—省—市”三级联审制度，运用大数据、区块链等信息化手段，智能预警数据质量风险，大幅提升监管效能，碳排放数据质量显著提升。
推动全国碳市场体制机制更加完善、数据可靠性更高、行业包容性更强
全国碳市场建设是一项复杂的系统工程，要坚持问题导向、目标导向，强化系统观念，统筹好市场和政府、长远目标和短期目标、整体和局部、国内和国际等关系，推动全国碳市场体制机制更加完善、数据可靠性更高、行业包容性更强。
夏应显表示，将从3个方面抓好《意见》落实，加快建设全国碳市场。
一是深入推进全国碳市场建设。将根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大强制碳市场的行业覆盖范围。同时，积极发展自愿碳市场，建立科学完备的方法学体系，加快生态系统碳汇、可再生能源、甲烷减排等重点领域的方法学开发。
二是着力提升碳市场活力。生态环境部将联合金融机构，探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，建立碳质押、碳回购等政策制度。
碳质押就是企业将政府分配的碳配额或核证自愿减排量等碳资产作为质押物，向金融机构申请贷款。碳回购则是配额持有者将碳资产出售给第三方机构，并约定在未来以约定价格回购，从而获得短期资金融通。这两项制度都有利于拓展重点排放单位的融资渠道，盘活碳资产，降低融资成本，提升节能减碳积极性、主动性。
同时，稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体参与强制碳市场交易、符合条件的自然人参与自愿碳市场交易。
三是提高管理水平。严格规范碳排放核查，完善重点行业核查技术规范。压实重点排放单位履行碳排放核算与报告的主体责任。加强碳排放数据质量全过程监管，严厉打击各种弄虚作假行为。
《 人民日报 》（ 2025年09月05日 11 版）
